Privatización de las cárceles y trabajo: ¿fórmula para la reinserción o racionalidad de mercado?

Privatization of prisons and labor: a formula for reintegration or market Rationality?

Marcus Alan de Melo Gomes^[1]

Universidad Federal de Pará

Fecha de recepción: 6/6/2024

Fecha de aprobación: 30/9/2024

Resumen: El presente trabajo fue publicado en el capítulo 10 de Reinserción y prisión, de Ricardo M. Mata y Martín (dir.) junto a Tomás Montero Hernanz (coord.), en la edición de 2021 de la Librería Bosch S. L. En él se analiza la problemática de la reinserción social de los condenados a penas privativas de la libertad desde una perspectiva de derecho brasilero.

Palabras clave: Derecho extranjero – Política criminal – Cárceles brasileras.

Abstract: The present work by the author was previously published in Chapter 10 of the book Reinserción y prisión, by Ricardo M. Mata and Martín (dir.), together with Tomás Montero Hernanz (coord.), in the 2021 edition of Librería Bosch S. L. It analyzes the problem of social reintegration of those sentenced to imprisonment from a Brazilian law perspective.

Keywords: Foreign law – Criminal policy – Brazilian prisons.

La relación entre la gestión privada de las cárceles y la reinserción social de los condenados es un tema que ha adquirido relevancia en la política criminal en las últimas dos décadas en Brasil.

Contrariamente a lo que se podría pensar en un principio, la privatización del sistema penitenciario no es un fenómeno con repercusiones meramente locales o regionales. Existen cárceles privadas en varios países de diferentes continentes, con especial vigor en Estados Unidos, donde encontraron terreno fértil para germinar de manera rentable. En Europa, Inglaterra y Francia adoptaron el modelo privatizado a través de experiencias que, de alguna manera, se parecen a la brasileña, al menos en relación con la modalidad de contratación pública que permite la construcción y gestión de los establecimientos penales.

La pregunta aquí propuesta nos desafía a reflexionar sobre un antiguo debate con respecto a las funciones de la pena, ahora contextualizado en el escenario del Estado mínimo neoliberal: el trabajo de la persona encarcelada, que siempre se ha insertado en la ejecución de la pena con la finalidad declarada de promover la reinserción, en prisiones privadas y mediante condiciones diversas de aquellas que prevalecen en establecimientos públicos, ¿constituiría un instrumento idóneo y legítimo de resocialización, o únicamente respondería a la racionalidad de mercado comprometida con el lucro que hoy en día se extiende al poder punitivo y relativiza una de las pocas actividades que todavía se consideran monopolio estatal?

Esta cuestión debe ser examinada desde una perspectiva que considere la industria del control del delito como una expresión de tendencias actuariales que ha marcado la política criminal en los países occidentales, especialmente en aquellos de América Latina influenciados por la concepción de los fines de la pena elaborada por la dogmática germánica, en la que se incluye la prevención especial positiva, cuyas posibles inconsistencias teóricas entran insólitamente en conflicto con la realidad económica y social y el discurso punitivista, muy intensificado en la región en los últimos años.

La gestión de riesgos mediante el control penal

El auge de la concepción de la pena con finalidad de reinserción se alcanzó en el estado de bienestar, en aquellos países donde este modelo se ha logrado en los años posteriores a la Segunda Guerra Mundial. Un Estado fuerte, intervencionista, comprometido con los derechos sociales, era la premisa principal de la pena resocializadora. Sin embargo, en la década de 1970, la incapacidad del bienestarismo para garantizar servicios públicos de calidad y la presión de la iniciativa privada por una menor interferencia estatal en la economía y en la regulación de las relaciones laborales llevó al neoliberalismo de mercado a ocupar espacios en la interacción de los particulares con el poder público y a realizar actividades que gradualmente ganaron más importancia que los servicios estatales, o incluso los reemplazaron.

La retracción del Estado a la hora de satisfacer las necesidades colectivas y el debilitamiento de la confianza social en su capacidad para generar progreso económico han contribuido a una sensación de inseguridad respecto de las condiciones de vida de las personas en el presente y de incertidumbre en un futuro cada vez más impredecible. El resquebrajamiento de la sociedad industrial marcada por la soberanía de los Estados nacionales, la creencia en el conocimiento científico y las expectativas de bienestar introdujo la noción de riesgo en la vida contemporánea. La sociedad que brota de este proceso sufre con la duda y la ansiedad, que propagan una profunda sensación de inseguridad. Lo que una vez fue asegurado por la presencia del Estado en el día a día de las personas –vivienda, educación, atención médica, seguridad pública– se evaporó. En su lugar surgió el mercado, una entidad abstracta que propone gestionar los riesgos a través de la oferta de bienes y servicios. La idea de ciudadanía fue absorbida lentamente por las nociones de individualismo y consumismo que, asociadas a exigencias de previsibilidad en la satisfacción de las necesidades humanas, forjaron el homo neoliberalis: un individuo que ya no acepta depender del Estado, sino que se convierte en un siervo del mercado, y cuyas potencialidades son anuladas por una lógica de competitividad y desempeño basada en la productividad cuantitativa y numérica.

Hubo así un movimiento de retorno de las soluciones domésticas y privadas a los problemas colectivos, pero esta vez, soluciones mercantilizadas.^[2]

Este fue el caldo de cultivo en el que la criminología se adhirió al pensamiento actuarial, a la perspectiva managerial del control de la delincuencia, y lanzó una palada de cal en el discurso correccional y terapéutico del derecho penal bienestarista. La dogmática penal del siglo XX estaba comprometida con el desarrollo de esquemas lógicos inspirados en explicaciones teórico-empíricas de las causas del crimen. Buscaba eliminarlo o reducirlo a niveles tolerables: la utilidad de la pena residía en su idoneidad para promover un cambio de comportamiento en el desviado de la norma.^[3]

Sin embargo, en el contexto de la política criminal, la cada vez más explícita falta de idoneidad de la pena privativa de libertad para reducir la criminalidad y prevenir la reincidencia fue determinante para un cierto abandono de la reinserción y el discurso correccional, que fueron reemplazados por estrategias de control situacional, en las que la prevención busca no intervenir sobre el individuo sino, de manera diferente, sobre el entorno y los factores de riesgo del crimen. La renovación retórica del control penal va acompañada de innovaciones técnicas y tecnológicas: “su lenguaje es actuarial de cálculos probabilísticos y distribuciones estadísticas aplicables a la población, lo que proporcionará una forma de visualizar la población en categorías y subpoblaciones según criterios de riesgo” (Rivera Beiras y Nicolás Lazo, 2005, p. 236).

El sentido de gestión (management) del crimen está más cerca de la adopción de estrategias para alcanzar índices aceptables o tolerables de delincuencia, mediante la reducción del daño que causa al colectivo, que efectivamente de la reinserción o resocialización. El managerialismo no está comprometido con la mejora de las personas o de las relaciones humanas. Es una expresión poderosa de la sociedad de control, cuya principal preocupación es gestionar (Rivera Beiras y Nicolás Lazo, 2005, p. 240). Implementa herramientas de prevención situacional que buscan maximizar los resultados y minimizar los costos operativos, con el fin de realizar un control de riesgos rentable. Su legitimidad ante la comunidad se busca con la difusión de un discurso simbólico sobre el peligro que suponen ciertos grupos y los riesgos presentes en determinados territorios.^[4]

Este cambio en las perspectivas de la política criminal y el retroceso del Estado en varias de sus funciones abrieron camino para que las empresas expandiesen sus inversiones a sectores como la educación, la salud y la seguridad, no siempre con la mejor fiscalización del poder público. Esta tendencia también llegó a la administración penitenciaria. El control social y la seguridad se transformaron en bienes de consumo disponibles en el mercado para ser vendidos y comprados.

Russomano Freire (2018, p. 65) sostiene que la política de privatización de las cárceles brasileñas sigue lo que David Garland llama “nueva configuración del campo de control del crimen”, y presenta las siguientes características: declive del ideal de rehabilitación; resurgimiento de las sanciones retributivas; redramatización del crimen –nuevo tono emocional de la política criminal–; reanudación del discurso de la víctima y protección de la población; politización del punitivismo –populismo–; reinvención de la prisión; ampliación de los recursos para la prevención del crimen y la seguridad de la comunidad –criminología de la vida cotidiana–; mercantilización del control penal; nuevas formas de gestión y rutinas de trabajo. Se refundó el concepto de control penal, en un escenario que era significativamente diferente de lo que había estado vigente durante cuatro décadas en los países centrales. Los Estados económicamente preponderantes en la geopolítica mundial han optado por lavarse las manos y se han rendido a la fuerza de los intereses del mercado. Han ido abandonando el monopolio del control penal y abriendo las puertas a la gestión privada y empresarial de la delincuencia. La sociedad civil fue convocada a asumir un papel en este escenario en la condición de destinataria de los servicios de seguridad. Después de todo, es ella quien se preocupa por la sensación de inseguridad que alimentan los nuevos riesgos. Se transpuso el límite entre la reserva pública –bienestar colectivo– y el interés privado –beneficio–, y los procesos de criminalización se confundieron con los procesos de comercialización. La comunidad se convierte en un personaje activo del control criminal, y las víctimas potenciales se responsabilizan de los costos de programas y medios de prevención. Es la lógica del “consumidor pagado”.

Paradójicamente, el managerialismo y la privatización del control no reducen el punitivismo. Por el contrario, parece haber un recrudecimiento en el uso de la fuerza pública, más notorio en la intensificación de la coacción policial y en una mayor tolerancia social a los excesos. Cuando la comunidad comienza a integrar las dinámicas de control, ya convencida de sus representaciones de riesgo, y tras asimilar el discurso de legitimación de las agencias del sistema penal, se convierte en cliente de los servicios de seguridad pública, a cuyos medios y recursos suman lo que ofrece la iniciativa privada (Rivera Beiras y Nicolás Lazo, 2005, p. 242).

Encarcelamiento en masa

No por casualidad las últimas cuatro décadas corresponden al período de estallido del gran encarcelamiento global. A finales de la década de 1990 había alrededor de 8 millones de personas encarceladas en el mundo. En 2015 fueron más de 10 millones –un incremento de más del 20 % en quince años–, casi la mitad de ellos en tres países: China, Estados Unidos y Rusia (Darke, 2019, pp. 66-67).

Estados Unidos es el principal protagonista del fenómeno de la encarcelación en masa, no solo por las cifras de su sistema penitenciario, sino también por la influencia simbólica que la política criminal del país ejerce sobre los demás. Su población carcelaria a principios de la década de 1980 oscilaba en torno de unas 500.000 personas; a finales de siglo se había cuadruplicado. En 2013, correspondió a 2.250.000 personas encarceladas (Darke, 2019, p. 67). Una tendencia constante de crecimiento, sintomática de un modelo punitivo que da prioridad a la prisión como instrumento de control, no necesariamente asociado a propósitos de reinserción.

En el mismo período, Brasil pasó de ser uno de los países con menor población carcelaria a convertirse en el poseedor de la mayor masa humana encarcelada en América Latina, en números absolutos y proporcionales. La distribución de esta población carcelaria está oscilando según estados y regiones. En 2016, la tasa de encarcelamiento en San Pablo fue de 536 internos por cada 100.000 habitantes, mientras que en Bahía correspondió a 100 internos por cada 100.000 habitantes. En números absolutos, la mayor concentración de la población carcelaria en ciertos estados se explica en parte por las diferencias en la densidad demográfica en el territorio de Brasil, lo que no significa que, en términos proporcionales, esta equivalencia se reproduzca en la relación entre el número de habitantes de cada estado y su población carcelaria. Según datos del Ministerio de Justicia y Seguridad Pública, la tasa oficial de encarcelamiento en el país aumentó de 137 internos por cada 100.000 habitantes en diciembre de 2000 a 353 internos por cada 100.000 habitantes en junio de 2016. Un salto de casi tres veces la cifra en apenas una década y media. Si el mismo crecimiento se repite en los próximos quince años, muy rápidamente el país se convertirá en el líder global de la encarcelación (Darke, 2019, p. 69).

En un examen percuciente del escenario carcelario brasileño, Darke (2019, pp. 70-73) identifica algunos de los síntomas del recrudecimiento del poder punitivo en el país que se manifiestan en el sistema penitenciario: la desconcertante proporción del 40 % de presos provisionales que se han mantenido estables en los últimos años (desde 2016), según levantamientos oficiales, y que supera significativamente el promedio mundial del 27 %; el tiempo de prisión de los condenados, ya que en 2014, según el Ministerio de Justicia, el 94 % de la población carcelaria cumplió penas iguales o superiores a dos años de privación de la libertad, y no menos del 47 % había sido condenado a penas de más de ocho años –la mitad de ellos, a más de quince años–; robo y tráfico de drogas –esto, en la modalidad de conducta de venta de la sustancia ilícita– son responsables de un porcentaje significativo de las condenas por penas privativas de la libertad de más de cinco años.

Esta situación es aún más preocupante cuando se observa que la población carcelaria es en su mayoría joven y pobre. El último relevamiento organizado por el Ministerio de Justicia y Seguridad Pública en 2017 indica que el 55 % de los detenidos tiene entre 18 años –edad mínima de imputabilidad penal– y 29 años, proporción que contrasta con un universo poblacional en el que el 18 % de los habitantes del país se encuentra en este grupo de edad; el 75 % abandonó la escuela antes de los 14 años; y el 68 % no incluyó la educación de nivel primario y secundario. Hay un predominio significativo de personas no blancas en prisión –el 65 % de ellas, no negras, mestizas o indígenas– en una proporción superior al porcentaje que ocupan en la población del país (54 %). Además, alrededor del 75 % de esta masa humana encarcelada no tenía empleo formal cuando era recluida en el sistema penitenciario (Darke, 2019, p. 73).

El sistema penal en los países latinoamericanos tiene particularidades derivadas del proceso histórico de formación de su población y la asignación de sus territorios a la explotación económica como colonia. En el caso específico de Brasil, el elemento étnico-racial debe agregarse a esta ecuación, ya que la esclavitud y la explotación de la fuerza de trabajo negra en actividades extractivas y agrícolas de caña de azúcar han dejado marcas culturales aún presentes en la organización social, la distribución del ingreso, el acceso a bienes de consumo y las oportunidades de ascenso en la pirámide social. En un país de población mayoritariamente mestiza y negra, siempre ha estado en manos del control penal una parte importante de la gestión de los conflictos latentes, presentes y concretos que aderezan una sopa cultural cuya receta no prescinde del monopolio del uso de la fuerza. En este contexto, el poder punitivo se adapta a las exigencias de los grupos sociales con capacidad de consumo y atiende sus demandas a nivel político. Así, el sentimiento de inseguridad y una sensación permanente de exposición a los riesgos estimulan en estas capas sociales el consumo de productos y servicios que inspiran una mayor protección, especialmente frente a la delincuencia patrimonial violenta. Al mismo tiempo, la política criminal parece haberse rendido definitivamente a la nueva penología (Herrera Moreno, 2002), influenciada por la cultura punitiva estadounidense, que exporta cada vez más ideas y medidas de gestión actuarial de la delincuencia y management de los problemas sociales.

En un universo penitenciario humano caracterizado por tanta precariedad en el ejercicio de los derechos fundamentales, el sentido de rescate social atribuido a la reinserción por el trabajo funciona como una poderosa herramienta discursiva. Es importante recordar que desde las workhouses el trabajo representa un elemento no solo de legitimación de la pena de prisión, sino también de preservación del orden y la disciplina, e instrumentaliza un sistema de premios y beneficios que contribuye a la reafirmación de la autoridad penitenciaria.

El trabajo en las cárceles brasileñas

La vinculación del trabajo con la institución penitenciaria es antigua. En la Europa continental e insular esta relación se confunde con el origen mismo de la prisión como tecnología punitiva y su instrumentalización en el corazón del modelo de producción industrial en el siglo XVI.^[5] El desarrollo de la economía mercantilista y su proyección ultramarina fueron los encargados de exportar a las colonias la experiencia del encarcelamiento y, posteriormente, de su legitimación como herramienta de reinserción.

Al mismo tiempo, el trabajo en la prisión frecuentemente es entendido como una experiencia positiva. Además de constituir un quehacer para los presos y completar parte de su largo tiempo desocupado, se espera que los prepare para una actividad laboral –por rústica y poco profesional que sea– y les asegure ingresos durante la ejecución de la sentencia, con un impacto en la autoestima del condenado y el sostenimiento de su familia (Herivel, 2013). Estos factores, por mucho que alimenten la retórica de la reinserción porque inspiran confianza en que es alcanzable, esconden reglas y condiciones de la vida laboral de los presos a menudo cuestionables, pero que son atractivas para quienes quieren emplearlos. En el trabajo penitenciario muchas veces “no se aplican las protecciones laborales –como la compensación a los trabajadores, las garantías laborales, los beneficios de cualquier tipo o la posibilidad de sindicalización–” (Herivel, 2013, p. 1), límite que, por un lado, constituye una barrera a los derechos sociales de la persona presa y, por otro lado, exime al contratista –en el caso de las cárceles privadas– del cumplimiento de diversas obligaciones onerosas que representan solo costos.

Según una encuesta realizada por el Instituto de Investigaciones Económicas Aplicadas (IPEA) en establecimientos penales de tres estados brasileños,^[6] los profesionales que desempeñan funciones en órganos de los poderes Ejecutivo y Judicial relacionados con la ejecución penal reconocen el trabajo en la cárcel –más que cualquier otro servicio o asistencia– como la herramienta más importante de reinserción social, y defienden la creación de vacantes y proyectos que estimulen la dedicación de los presos a la actividad laboral. Estos, a su vez, aunque identifican el trabajo en la prisión como una forma de explotación, a menudo expresan interés en ejecutarlo debido a los beneficios que pueden obtener en la ejecución de la pena, como la remição.^[7] En la investigación también se encontró que las actividades de trabajo interno consistían básicamente en el mantenimiento de la prisión –limpieza, reparaciones, cocina, etcétera–, mientras que las oportunidades de trabajo externo se ofrecían a través de un acuerdo con empresas públicas o privadas mediante la contratación de presos por salarios reducidos y exención de cargas sociales –por ejemplo, la recaudación de contribuciones a la seguridad social–, siempre ventajoso, por no mencionar la exención fiscal de la que podrían beneficiarse algunos de estos contratistas. Además, dado que el comportamiento carcelario es un criterio relevante en la selección de los reclusos para el trabajo, aquellos sin antecedentes negativos, “en condiciones de sumisión a la disciplina y capacitación a las normas y conductas establecidas, generalmente eran indicados” (Coelho de Andrade et al., 2015, p. 23). Las actividades asignadas no promovieron, en la gran mayoría de los casos, la mejora de la calificación o capacitación profesional, incongruencia que fue identificada por los propios presos, quienes luego llegaron a entender esa oportunidad como una especie de terapia laboral que los liberaba de la desocupación y podía ser aprovechada para la obtención de los beneficios de ejecución. Una dinámica más comprometida, por tanto, con los intereses de las empresas contratantes que con el propósito de reinserción (Coelho de Andrade et al., 2015).

En Brasil, la Ley de Ejecución Penal Nº 7.210 (del 11 de julio de 1984) establece que la ejecución de la sentencia tiene como objetivo proporcionar condiciones para la integración social armónica de los condenados (art. 1). La misma ley dispone que el trabajo del condenado es un deber social y una condición de la dignidad humana, y le atribuye fines educativos y productivos (art. 28). Ambos terminan por desvirtuarse en el escenario del gran encarcelamiento en el país: el propósito educativo del trabajo se convierte en una mera imposición de disciplina, ya que los presos se dedican a tareas que no dependen de una formación profesional más calificada, como la limpieza, el mantenimiento de la prisión y los servicios de cocina, lo que a su vez compromete el propósito productivo del trabajo ofrecido. Y esto crea una contradicción prácticamente insoluble, ya que –también según la Ley de Ejecución Penal– la atribución del trabajo al condenado debe tener en cuenta su calificación, sus condiciones personales y necesidades futuras, de acuerdo con las oportunidades que ofrece el mercado (art. 32).

Un aspecto de la ley es controvertido. El condenado a la pena de privación de su libertad está obligado a trabajar en prisión, en la medida de sus aptitudes y capacidades (art. 31). Así pues, la actividad laboral no es una opción o elección del preso, sino un deber cuyo incumplimiento caracteriza falta grave (art. 50.VI), punible con la supresión de derechos como la libertad condicional, la progresión de régimen, la salida temporal y el indulto. Porque la concesión de estos derechos depende del requisito de buena conducta carcelaria, que no se reconoce si el condenado se niega a trabajar (art. 112).

Al mismo tiempo, desde el punto de vista del respeto a las leyes laborales, existe una diferencia expresiva entre el trabajo en las cárceles como un deber y el trabajo en libertad de naturaleza contractual: el preso no tiene garantizados los derechos sociales de trabajo previstos por la ley (art. 28.2), ni se garantiza la misma remuneración debida a quienes trabajan en libertad (art. 29)^[8].

Estas diferencias en la regulación normativa terminan transformando el trabajo de los internos en las cárceles públicas en un mero instrumento de disciplina y preservación del orden por la ocupación del tiempo ocioso. Además, el propósito de la reinserción mediante la asignación de una actividad laboral compatible con la calificación, las condiciones personales y las necesidades futuras del recluso se ve comprometido cuando su trabajo se explota claramente solo para los servicios de conservación y mantenimiento del propio establecimiento penal (Arruda da Silva, 2016).

No cabe duda de que hay que fomentar el trabajo en las cárceles. Este representa una motivación para el retorno de los presos a la vida en libertad y materializa una experiencia inherente a la propia dignidad humana. Sin embargo, en el momento en que la ley impone el trabajo como un deber de los condenados –y no como una opción–, puede restringir un aspecto importante del derecho a la autodeterminación de la persona y afectar el libre albedrío en una medida no necesariamente condicionante de la reinserción. Además, se crea una paradoja: la negativa al trabajo puede caracterizar una sanción grave e impactar los derechos de los condenados, sin embargo, el trabajo que no se ofrece, debido a la precariedad de los servicios internos en las cárceles y la mala gestión penitenciaría, no resulta en ninguna sanción al Estado, aunque causa un daño innegable a los condenados. En pocas palabras: en las cárceles públicas brasileñas, aunque es una obligación de los condenados, el trabajo es solo una posibilidad para la Administración penitenciaria (Arruda da Silva, 2016, pp. 66-67).

La privatización de las cárceles

Pero, después de todo, ¿qué es la privatización de las cárceles? ¿Cuáles son sus propósitos y cómo se relaciona con la reinserción? Se trata de un fenómeno cuyo origen más cercano se remonta a la década de 1980, y que tuvo lugar principalmente en los Estados Unidos y el Reino Unido, cuando se adoptaron políticas gubernamentales de inspiración neoliberal preocupadas por el incentivo a las economías y la eficiencia de los gastos públicos, con especial impacto en el sistema de justicia penal. Si definimos la privatización como una transferencia o asignación sistemática de funciones y actividades tradicionalmente realizadas por el sector público al sector privado, con mayor o menor fiscalización de los servicios prestados, pronto se observará que esta tendencia ha llegado sensiblemente a las instituciones de control social, promoviendo una verdadera privatización de la prevención del delito y las diferentes formas de gestión de las prisiones. Un movimiento que pronto se manifestó como una especie de ejercicio particular de las funciones policiales, con innegables propósitos lucrativos.

Por otro lado, es cierto que desde el siglo XVIII –e incluso anteriormente– algo cercano a la gestión privada de las prisiones se manifestaba, por ejemplo, en la obligación de pagar las tasas de alojamiento y servicios. Bentham ya proponía, con su panóptico, la gestión privada de las cárceles con fines comerciales (Sman Quirós, 2005, p. 255).

Los entusiastas de la privatización de las prisiones dicen que proporciona ahorros de costos en la construcción de instalaciones y el mantenimiento del sistema penitenciario, mejora los servicios prestados y desburocratiza la responsabilidad del personal por falta de rendimiento o desviaciones de los procedimientos. La lógica del mercado se encargaría de producir estos efectos, ya que la competencia por contratos exige a las empresas interesadas que se presenten con ofertas innovadoras que se distingan por la calidad de los servicios, bajo pena de perder oportunidades de negocios. Y, una vez confirmado el contrato, la gestión de personal sería más eficiente, basada en criterios de mérito que facilitarían, por ejemplo, el despido de empleados que incurran en abusos o corrupción (Herivel, 2013, p. 27). Además, debido a que son responsables de definir su propia estructura administrativa y de la jerarquía de sus procesos de toma de decisiones, las empresas privadas conseguirían construir instalaciones y gestionar la adquisición de bienes de consumo y equipos de mantenimiento con más ingenio y agilidad, sin tener que enfrentarse a la burocracia impuesta por el control interno de la administración pública.

Al mismo tiempo, la calidad y eficacia de la gestión privada de las prisiones requerirían de la administración penitenciaria pública el mejoramiento de sus rutinas, prácticamente condicionando el perfeccionamiento tecnológico, la reducción de sus costos y la adecuación ética de sus empleados, generando así una uniformización de los servicios.

La gestión del sistema penitenciario implica costos de naturaleza distinta: hay gastos de instalaciones –mantenimiento, reparaciones, etcétera– y administración –personal–; gastos de seguridad, vigilancia y atención médica de los reclusos; y, por último, el costo de los programas que promueven la reinserción. Al examinar la relación entre estas diversas inversiones y las medidas inherentes a la resocialización –frecuencia en la progresión de regímenes y otorgamiento de salidas temporales, participación de los internos en actividades educativas, etcétera–, se observa que los establecimientos criminales de menor dimensión física –precisamente aquellos que, en una perspectiva económica, son más caros y costosos para cada preso– son los que logran los mejores resultados (Garrido, Stangeland y Redondo, 2001, p. 797). Y el sector privado se dedicaría a la gestión de prisiones más pequeñas, donde los costos proporcionalmente más altos podrían ser compensados por el trabajo de los reclusos.

Por regla general, existen dos modalidades de privatización de las cárceles. En el modelo de cogestión –que prevalece en Francia– las cárceles se construyen con recursos públicos y son administradas por funcionarios públicos;^[9] sin embargo, los servicios de mantenimiento y limpieza de las instalaciones de los presos y su alimentación son prestados por empresas contratadas. En este formato, toda la actividad de control, vigilancia y seguridad interna y externa es llevada a cabo por el poder público. En forma de asociación público-privada –una especie de concesión administrativa–, existe una delegación más amplia de encargos de la Administración pública a la empresa contratante, que pasa a ser responsable de la construcción del establecimiento penal y que más tarde también puede asumir la gestión de la seguridad interna y externa de la prisión. Solo las funciones judiciales de ejecución de la pena, relacionadas con la concesión de beneficios y la aplicación de sanciones por falta disciplinaria, siguen siendo indelegables. Este es el modelo más común en Estados Unidos, y responde al llamado neoliberal de reducir la interferencia estatal para abrir espacios de gestión –y lucro– que son ocupados por la empresa privada. Son los moldes en que la privatización de las prisiones viene siendo implantada en Brasil.

La gestión privada de las cárceles en Brasil

El Consejo Nacional de Política Criminal y Penitenciaria del Ministerio de Justicia brasileño, en su Resolución Nº 08 del 9 de diciembre de 2002, recomendó el rechazo de cualquier propuesta del poder público, incluido el Congreso Nacional, encaminada a la privatización del sistema penitenciario. La resolución consideró permisible que solo los servicios penitenciarios no relacionados con la seguridad y la disciplina, el efectivo seguimiento y la evaluación de la individualización de la ejecución penal puedan ser ejecutados por empresas privadas. Sin embargo, en enero de 2013 se instaló una prisión privada en la ciudad de Ribeirão das Neves, en el estado de Minas Gerais.^[10] La construcción y la gestión de esta prisión fueron contratadas mediante una asociación público-privada, la modalidad de contrato administrativo de concesión de servicio público en la que la persona que paga al prestador del servicio –en este caso, la concesionaria Gestores Prisionais Associados S/A (GPA)– es la propia administración. Una de las justificaciones para firmar el contrato fue precisamente la promesa de efectiva reinserción del condenado, especialmente a través del trabajo. El proyecto arquitectónico de la prisión preveía la disponibilidad de al menos 2.920 vacantes y, como máximo, 3.040, todas masculinas. Sin embargo, algunas características del contrato de concesión del servicio, en relación con el trabajo de los presos, llaman la atención:

– El trabajo del interno es un parámetro para definir un bono que el poder público debe pagar a la concesionaria; en otras palabras, el socio privado recibe un bono en dinero que se calcula en función de la cantidad de presos trabajando en una eventual reinserción; esto es un incentivo para que la concesionaria busque más empresas interesadas en explotar el trabajo de los presos.

– Por su trabajo, los internos son remunerados según lo establecido por la Ley de Ejecución Penal; es decir, el monto no puede ser inferior a 3/4 del salario mínimo, pero no se garantizan los derechos sociales laborales. Sin embargo, parte de esa remuneración está destinada a reembolsar al Estado los gastos de los condenados en prisión. Al mismo tiempo, para el cálculo del bono de la concesionaria se considera lo que el Estado recibió para reembolsar los costos de mantenimiento de los presos. Así, al final de esta matemática un tanto complicada el Estado repartirá con la propia concesionaria, en forma de bonificación, lo que recibió del salario de los reclusos, lo que significa que la concesionaria gana dos veces.

– La concesionaria es responsable no solo de la ocupación de los puestos de trabajo, sino también del mantenimiento del orden y la disciplina, de la higiene y las condiciones de seguridad en el trabajo; es decir, una empresa privada ejerce el poder disciplinario y policial sobre los presos, aunque la Constitución brasileña haya reservado exclusivamente a las entidades estatales las funciones de seguridad pública.

– De acuerdo con el contrato de concesión de servicios, el Estado se compromete a mantener ocupado el 90 % de las vacantes abiertas por la concesionaria en prisión. Así, para evitar el cambio frecuente de esta “población carcelaria”, en la elección de los internos para la prisión privada se prefiere a los jóvenes condenados por delitos sin uso de la violencia o amenaza a la persona, que tengan que cumplir penas más largas y que sean considerados de un buen comportamiento carcelario.

Hay algunas contradicciones –difíciles de resolver en este escenario– para lograr la reinserción:

– La necesidad de mantener el límite cuantitativo mínimo del 90 % de los puestos de trabajo abiertos por la concesionaria es incompatible con la progresión de la pena y el estímulo para el retorno de los presos a la libertad: cuanto menor sea la rotación de esta población carcelaria, mejor será para la concesionaria.

– Como el Estado y la concesionaria se apropian de una parte del salario de los presos (casi la mitad), estos no pueden ahorrar dinero para iniciar una vida laboral productiva en libertad.

– No existen programas oficiales de inserción en el mercado laboral para los presos que dejan la prisión luego del cumplimiento de la pena.

– No hay programas oficiales para monitorear la vida de los condenados que trabajaron en las cárceles privadas después del cumplimiento de la pena, por lo que no existen cifras ni estadísticas para evaluar la recurrencia y eficacia de la reinserción.

Últimas consideraciones

El debate sobre la privatización de las cárceles parece girar en torno a dos ejes, en los que se apoyan tanto los entusiastas de este modelo de gestión penitenciaria como sus críticos:

– El argumento de la eficiencia de la privatización (ahorro de costos, desburocratización, potencial de resocialización de los presos, etcétera), aunque atrayente, serviría únicamente para encubrir el interés exclusivo de las empresas en el lucro y su compromiso con la racionalidad del mercado.

– Los límites de la delegación al sector privado de una actividad siempre considerada monopolio estatal, por implicar restricciones a los derechos fundamentales, particularmente a la libertad de la persona.

Es cierto que algunas cuestiones claramente complejas en este escenario no se han resuelto, si es que puede lograrse eso. La contradicción inherente a una política de reducción de costos en el sistema penitenciario y la propuesta de que, a pesar de la disminución de las inversiones, se lograrán mejores resultados en términos de reinserción y humanización de las prisiones es difícil de superar. Así, la eficiencia de la gestión privada no se muestra capaz de, con menos, hacer más. Además, la desburocratización de la administración penitenciaria se enfrenta a barreras infranqueables que se ajustan exactamente a las normas legales que aseguran los derechos y garantías a los reclusos.

Un aspecto que ha sido ignorado por las iniciativas de gestión penitenciaria privada es su vocación de alimentar, en un contexto de gran encierro, la convivencia de espacios penitenciarios ambivalentes: cárceles públicas, reservadas a quienes no demuestran “aptitud” para el trabajo; y cárceles privadas, dirigidas a quienes se consideran útiles para la dinámica de producción y acumulación de lucro. Las oportunidades de reinserción se distribuyen, así, con base en un criterio utilitario que instrumentaliza al preso según las ventajas que la empresa puede obtener con su trabajo intramuros, y que distorsiona, por lo tanto, el sentido de universalidad del tratamiento carcelario que debe garantizar a todos posibilidades equivalentes de vida digna en prisión y retorno a la libertad.

Por último, lo que podría considerarse una mayor transparencia de las prácticas de gestión penitenciaria privada tiende a no confirmarse en la medida en que la privatización depende de un vínculo contractual entre las empresas y el Estado, con la previsión de sanciones por incumplimiento de objetivos y procedimientos. Como en cualquier relación de este tipo, es muy probable que el contratante que viola las cláusulas o no presente los resultados esperados busque evitar las penalidades, ocultando irregularidades o dificultando la fiscalización del poder público.

Referencias

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